Am 16.12.2019 ist die EU-Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden (sog. „Whistleblower-Richtlinie“) in Kraft getreten. Die Mitgliedsstaaten haben nun bis zum 17.12.2021 Zeit, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Unternehmen sind gut beraten, sich bereits jetzt mit den Vorgaben der Richtlinie vertraut zu machen und ein internes Meldesystem zu implementieren oder anzupassen, um bestmöglich auf die kommenden Änderungen vorbereitet zu sein.

I. Probleme nach aktueller Gesetzeslage

Durch rechtswidriges Verhalten entstehen jährlich wirtschaftliche Schäden in Milliardenhöhe. Diese könnten durch funktionierende Hinweisgeber-Systeme und konsequente Aufdeckung der Verstöße drastisch reduziert werden. Bisher gibt es im EU-Recht allerdings nur sektorspezifische Regelungen zum Schutz von Hinweisgebern. In der Regel steht ein Hinweisgeber, auch wenn er gutgläubig handelte und die von ihm erteilten Hinweise der Sache nach richtig sind, etwaigen daraus folgenden Repressalien daher schutzlos gegenüber. Er muss mit dem Verlust des Arbeitsplatzes rechnen, privater Isolation und finanziellem Ruin. Die Angst vor diesen Konsequenzen hält potenzielle Hinweisgeber oft davon ab, ihren Verdacht eines rechtswidrigen Verhaltens zu melden („chilling effect“).

II. Ziel der Richtlinie

Durch die Richtlinie sollen EU-weit Mindeststandards geschaffen werden, welche es ermöglichen sollen, Kenntnisse weiterzuleiten, ohne dass der Hinweisgeber persönliche oder wirtschaftliche Nachteile befürchten muss. Die Durchsetzung des Unionsrechts soll verbessert werden in den Bereichen, in denen Verstöße nicht nur Güter und Interessen einzelner Personen, sondern auch das öffentliche Interesse ernsthaft schädigen. Dieses Ziel soll erreicht werden zum einen durch den passiven Schutz der Hinweisgeber, indem die Vertraulichkeit der Identität der Hinweisgeber gewahrt wird und Hinweisgeber vor Repressalien geschützt werden. Zum anderen sollen Hinweisgeber aktiv geschützt werden, indem die EU-Mitgliedsstaaten verpflichtet sind, die Einrichtung interner und externer Meldekanäle sicherzustellen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, finanzielle Anreize für Hinweisgeber einzuführen.
Den Mitgliedsstaaten steht es frei, den Anwendungsbereich auf nationaler Ebene weiter auszugestalten und auf andere Bereiche auszudehnen, um einen umfassenden Schutz des Hinweisgebers sicherzustellen.

III. Anwendungsbereich der Richtlinie

1. Sachlicher Anwendungsbereich

Die Richtlinie hat einen breiten Anwendungsbereich, gleichwohl beschränkt durch die Kompetenzen der Union. Sie erfasst Meldungen von Verstößen gegen bestimmte, im Anhang der Richtlinie aufgezählte Rechtsgebiete, wobei die sektorspezifischen Regelungen weiterhin Geltung behalten und Vorrang haben. Bei der Umsetzung in nationales Recht ist zu erwarten, dass der Anwendungsbereich auf Verstöße gegen nationales Recht ausgedehnt wird, zumindest was die Meldung von Verstößen gegen Straftatbestände und unternehmensrechtliche Ordnungswidrigkeiten betrifft. Denn zum einen besteht kein Anlass, Hinweisgeber im europarechtlichen Kontext besser zu schützen als im nationalen Kontext. Zum anderen kann auch nicht erwartet werden, dass der Hinweisgeber zwischen nationalen und europäischen Normen sicher unterscheidet und damit selbst feststellen kann, ob er sich im Anwendungsbereich der Richtlinie befindet und damit geschützt ist.

2. Personaler Anwendungsbereich

Zur Erreichung des Ziels der Richtlinie, das Unionsrecht wirksam durchzusetzen, ist Voraussetzung, dass ein möglichst breites Spektrum von Personengruppen geschützt wird. Bei der Meldung von Informationen, die im beruflichen Kontext erlangt werden, drohen aber, beispielsweise aufgrund einer Verletzung der Vertraulichkeits- oder Loyalitätspflicht, in besonderer Weise berufsbezogene Repressalien. Die Richtlinie definiert Hinweisgeber daher als natürliche Personen, die im Zusammenhang mit ihren Arbeitstätigkeiten erlangte Informationen über Verstöße melden oder offenlegen. Der Schutz der Richtlinie gilt also zuallererst dem Arbeitnehmer im Sinne von Art. 45 Abs. 1 AEUV. Darüber hinaus geschützt sind natürliche Personen, die zwar nicht „Arbeitnehmer“ in diesem Sinne sind, aber entscheidend zur Aufdeckung von Verstößen gegen das Unionsrecht beitragen können, und sich möglicherweise im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit in wirtschaftlicher Abhängigkeit befinden (bspw. Selbstständige, die Dienstleistungen erbringen, Freiberufler, Auftragnehmer, Unterauftragnehmer und Lieferanten). Zuletzt sind auch Personengruppen geschützt, die zwar auf ihre berufliche Tätigkeit nicht wirtschaftlich angewiesen sind, aber infolge einer Meldung von Verstößen dennoch Repressalien erleiden können (Freiwillige und bezahlte oder unbezahlte Praktikanten).

3. Voraussetzungen zur Erlangung des Hinweisgeberschutzes

Der Hinweisgeber soll nur dann geschützt sein, wenn er zum Zeitpunkt der Meldung angesichts der Umstände und der verfügbaren Informationen hinreichenden Grund zu der Annahme hat, dass die von ihm gemeldeten Sachverhalte der Wahrheit entsprechen und in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Bei dieser Voraussetzung handelt es sich um eine wichtige Schutzvorkehrung gegen böswillige oder missbräuchliche Meldungen. Wenn wissentlich oder willentlich falsche bzw. irreführende Informationen gemeldet werden, oder Informationen gemeldet werden, die bereits öffentlich in vollem Umfang verfügbar sind oder bei denen es sich um unbegründete Spekulationen oder Gerüchte handelt, ist der Hinweisgeber durch die Richtlinie nicht geschützt. Nicht relevant ist aber, welche Motive den Hinweisgeber zur Meldung veranlasst haben.

IV. Das Meldeverfahren

Die Richtlinie sieht drei Formen der Meldung von Hinweisen vor. Es wird unterschieden zwischen der internen Meldung, der externen Meldung und der Offenlegung. Zwischen der internen und der externen Meldung ist keine Rangfolge festgelegt, es wird vielmehr dem Hinweisgeber überlassen, selbst den geeigneten Empfänger seiner Meldung zu wählen. Jedoch sollen die nationalen Gesetzgeber Anreize dafür schaffen, dass die Nutzung interner Meldewege in den Fällen bevorzugt wird, in denen intern wirksam gegen den Verstoß vorgegangen werden kann. Die Wahlmöglichkeit zwischen interner und externer Meldung und die Schaffung effektiver externer Meldekanäle soll die Arbeitgeber motivieren, wirkungsvolle interne Kanäle einzurichten. Denn die Arbeitgeber haben in der Regel ein großes Interesse, Verstöße zunächst intern aufzuklären, nicht zuletzt, um einen möglichen Reputationsschaden zu vermeiden.
Ob eine Verpflichtung zur Entgegennahme und Weiterverfolgung anonymer Meldungen von Verstößen bestehen soll, bleibt der Entscheidung der nationalen Gesetzgeber überlassen.

1. Interne Meldnung

Die relevante Information sollte möglichst schnell zu demjenigen gelangen, der der Ursache des Problems am nächsten ist und die Befugnisse hat, dem Problem gegebenenfalls nachzugehen. Dazu ist eine effektive interne Meldeinfrastruktur erforderlich. Der nationale Gesetzgeber hat daher sicherzustellen, dass juristische Personen des privaten und des öffentlichen Sektors solche internen Verfahren einrichten. Nach der Richtlinie sind zumindest alle privaten Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten hierzu verpflichtet. Dabei soll darauf geachtet werden, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der Verpflichtung zur Einrichtung interner Meldekanäle und der Größe des Unternehmens und dem Ausmaß des Risikos der Tätigkeit für das öffentliche Interesse gewahrt wird. Die Verpflichtung zur Errichtung eines Meldeverfahrens richtet sich an die jeweilige Organisation als Ganzes und untersteht damit der jeweiligen Leitungs- bzw. Geschäftsführungsebene.
Das Meldeverfahren muss gewisse Mindeststandards einhalten, insbesondere die Wahrung der Vertraulichkeit der Identität des Hinweisgebers, die Transparenz des Verfahrens und Rückmeldungen innerhalb angemessener Frist. Aus diesem Grund sollte die Funktion der Person bzw. Abteilung, welche die Meldung entgegennimmt, dergestalt sein, dass ihre Unabhängigkeit gewährleistet wird und Interessenkonflikte ausgeschlossen werden. Die Rückmeldungen über die geplanten oder ergriffenen Folgemaßnahmen und die Gründe für die Wahl jener Folgemaßnahmen an den Hinweisgeber sollte innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens erfolgen. Ein angemessener Zeitrahmen zur Unterrichtung des Hinweisgebers sollte drei Monate nicht überschreiten.
Die Art des Meldeverfahrens können die juristischen Personen des privaten und öffentlichen Sektors selbst festlegen, solange die Vertraulichkeit der Identität des Hinweisgebers gewahrt bleibt. Die Meldekanäle sollen es den Hinweisgebern ermöglichen, schriftlich Meldung zu erstatten und diese Meldung auf dem Postweg, über einen Beschwerde-Briefkasten oder über eine Online-Plattform, sei es eine Plattform im Intranet oder im Internet, einzureichen, oder mündlich Meldung zu erstatten, über eine Telefon-Hotline oder ein anderes System für gesprochene Nachrichten, oder beides. Auf Anfrage des Hinweisgebers sollte es über diese Kanäle auch möglich sein, innerhalb eines angemessenen Zeitraums im Rahmen von physischen Zusammenkünften Meldung zu erstatten. Auch Dritte können ermächtigt werden, Meldungen von Verstößen im Namen der juristischen Person des privaten und öffentlichen Sektors entgegenzunehmen, sofern sie entsprechende Garantien für die Wahrung der Unabhängigkeit und Vertraulichkeit, des Datenschutzes und der Geheimhaltung bieten (bspw. externe Anbieter von Meldeplattformen, externe Berater, Prüfer, Gewerkschaftsvertreter oder Arbeitnehmervertreter, Anwälte als Ombudsperson)

2. Externe Meldung

Für den Fall, dass keine internen Kanäle bestehen oder dass sie zwar verwendet wurden, aber nicht ordnungsgemäß funktionierten oder dass trotz der Bestätigung eines Verstoßes als Ergebnis der entsprechenden internen Untersuchung keine Maßnahmen ergriffen wurden, um gegen den Verstoß vorzugehen, sollen zudem externe Meldekanäle eingerichtet werden. Auch die externen Meldekanäle müssen die Vertraulichkeit der Identität des Hinweisgebers wahren. Um Vertrauen in die Wirksamkeit der Meldungen zu stiften, werden die zuständigen Behörden verpflichtet, geeignete externe Meldekanäle zu schaffen, eingegangene Meldungen sorgfältig nachzuverfolgen und dem Hinweisgeber innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens Rückmeldung zu geben. Dieser Zeitrahmen sollte, je nach Art und Komplexität des Gegenstands der Meldung, drei bis sechs Monate nicht überschreiten. Dadurch wird sichergestellt, dass dem gemeldeten Verstoß unverzüglich nachgegangen wird und zugleich wird eine unnötige Offenlegung vermieden. Die Meldekanäle müssen nutzerfreundlich, unabhängig und autonom sein und zudem auch in der Lage sein, das Problem, welches dem gemeldeten Verstoß zugrunde liegt, zu beheben.
Damit der Hinweisgeber eine fundierte Entscheidung darüber treffen kann, ob, wann und wie er Meldung erstatten kann, muss ihm leicht verständliche Information über das Verfahren für externe Meldungen leicht zugänglich gemacht werden.